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在執(zhí)法司法實踐中，刑行民交叉問題一直頗受關注。隨著市場經濟的發(fā)展，這一問題也逐漸增多，如何妥善處理、系統(tǒng)厘清其間關系，已成為當前司法實踐中的難點。

澎湃新聞注意到，最新一期的《中國法律評論》特別聚焦刑事、行政和民事交叉話題，邀請全國人大憲法和法律委員會副主任、最高人民法院原副院長江必新，最高人民法院審判委員會原副部級專職委員、中國法學會案例法學研究會會長胡云騰，中國人民大學副校長王軼三位嘉賓進行圓桌對話，深入解析。

前述三位學者均認為，刑行民交叉問題已經成為司法審判中的難點問題，隨著社會關系日益復雜化，這一問題越發(fā)突出，所折射的問題也非常復雜，將成為我國治理體系和治理能力現代化進程中無法回避的問題。

早在1985年，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部就聯(lián)合發(fā)布了《關于及時查處在經濟糾紛案件中發(fā)現的經濟犯罪的通知》（以下簡稱“85通知”）。

這一通知確立了處理刑民交叉案件的“刑事優(yōu)先”原則。澎湃新聞注意到，上述通知要求，各級人民法院在審理經濟糾紛案件中，如發(fā)現有經濟犯罪，應當“將經濟犯罪的有關材料分別移送給有管轄權的公安機關或檢察機關偵查、起訴”。

1998年，最高法院單獨發(fā)布了《關于在審理經濟糾紛案件中涉及經濟犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“98解釋”）。這一解釋則明確了“駁回起訴”的規(guī)定：“人民法院作為經濟糾紛受理的案件，經審理認為不屬經濟糾紛案件而有經濟犯罪嫌疑的，應當裁定駁回起訴，將有關材料移送公安機關或檢察機關?！?/p>

胡云騰表示，該解釋對“85通知”確定的“刑事優(yōu)先”原則作了較大調整，成為處理刑民交叉問題最重要的司法解釋。

澎湃新聞觀察到，基于以上規(guī)定，司法實踐對部分涉嫌犯罪的民事、行政案件，往往會裁定駁回起訴，并移送偵查機關。

時隔20余年后，最高法院于2020年12月針對前述“98解釋”進行修改，主要就法人和其他社會組織對自然人實施的民刑交叉行為如何承擔民事責任問題，作出進一步明確。

“從法院審理的案件來講，有些刑行民交叉案件是人為制造出來的?！焙乞v觀察指出，比如，本來是一起民事糾紛，但一方當事人通過關系，動用執(zhí)法、司法機關抓人或追財，就把經濟糾紛搞成了刑事犯罪。還有一些案件本來是民事糾紛案件，但是辦案機關主動插手經濟糾紛，搞地方保護主義，這種情況也在一定程度上把刑行民交叉問題搞復雜了。

胡云騰認為，實踐中刑行民交叉案件最典型的類型是多行為交叉，即在同一個案件中，既有合法的民事法律行為，也有違法的民事法律行為，還有違反行政法律的行為，再加上刑事犯罪行為。此外，還有后果交叉、主體交叉、涉眾型交叉等類型。

“對于競合型法律事實引起的刑民交叉來說，主要存在以下三種情形：第一，侵權行為與犯罪行為的交叉；第二，合同行為與犯罪行為的交叉；第三，不當得利或無因管理與犯罪行為的交叉?！蓖踺W補充認為，隨著社會關系的日益復雜化，刑行民交叉問題越來越突出，將成為在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重大問題。

在江必新看來，刑行民三者關系盡管只是一個“小切口”，但它折射的問題非常復雜，涉及整個國家治理體系，“也就是我們到底怎么設置、完善我們的制度，怎么提高治理能力的問題”。

澎湃新聞注意到，在刑行民交叉訴訟關系的處理上，“先刑后民”、“先刑后行”一直被視為一項原則。

王軼表示，在具體司法實踐中，有一種較為普遍的觀點認為，處理刑行民交叉案件的時候，應當遵循先刑事后行政最后民事的順序。

通俗來講，“先刑后民”指在民事訴訟活動中，發(fā)現涉嫌刑事犯罪時，應當在偵查機關對涉嫌刑事犯罪的事實查清后，由法院先對刑事犯罪進行審理，再就涉及的民事責任進行審理，或者由法院在審理刑事犯罪的同時，附帶審理民事責任部分。

不過，作為我國司法實踐中的慣例，上述原則越發(fā)受到理論界和實務界的質疑。澎湃新聞觀察到，有業(yè)界聲音認為，這一原則在司法實踐中逐步以一刀切的方式被簡單、粗暴地執(zhí)行，不僅造成一些民事案件和行政案件立案難，也導致一些民事案件和行政案件即使立案也因“中止訴訟”而被擱置。

江必新認為，無論從實踐還是從理論上來說，處理三者之間關系的一個基本共識，應該是首先解決這三種訴訟的先決問題，這是應該達成的第一個共識，“一律遵循先刑事后行政最后民事的順序的觀點有些絕對?！?/p>

胡云騰也坦言，先刑后民這個原則因長期以來被作為處理刑行民交叉案件的主要規(guī)則，導致了一些人的不滿，事實上也容易被人惡意利用，結果受到不少人的批評和質疑。

“先刑后民原則不僅是處理刑行民交叉案件的傳統(tǒng)規(guī)則，而且在現行司法解釋中，它仍然是一個重要的原則，并表現為多種情形，要作具體分析?！焙乞v分析指出，第一種情形是，正在審理的行政、民事案件，發(fā)現涉嫌行政犯罪或經濟犯罪后，人民法院應當將全案或者部分案件事實移送公安機關立案處理：全案移送的，行政、民事訴訟應當終止審理并撤銷案件；部分移送、且需要以刑事案件的處理結果為依據的，行政、民事訴訟程序應當中止審理；不需要以刑事訴訟的處理結果為依據的，行政、民事訴訟可以繼續(xù)審理。

第二種情形是，正在審理的行政、民事案件，需要等待另一刑事案件認定的事實和處理結論為依據才能繼續(xù)審理的，必須裁定中止審理，等待該刑事案件訴訟程序終結后，再開啟行政、民事訴訟程序。

第三種情形是，經濟糾紛涉嫌經濟犯罪，但刑事訴訟程序不影響行政訴訟程序或者民事訴訟程序進行的，當事人可以另行提起行政或者民事訴訟，呈現出刑行民三大訴訟齊頭并進的現象。

“因為刑行民交叉案件交叉的情形非常多，怎么審理要根據具體情況。”胡云騰解釋，所謂具體情況，首先就是事實判斷的問題，哪個程序有利于查清事實真相，就適用哪個程序。對于需要先確定權屬再認定犯罪的刑事案件，就要先啟動民事訴訟確定權屬，而后才能指控行為人所犯何罪、罪輕罪重。

值得一提的是，目前很多刑民交叉、刑行交叉案件的當事人均是民營企業(yè)家，如果“駁回起訴”、“中止訴訟”的規(guī)定被濫用，往往導致案件立案難和久拖不決的現象，或會給民營企業(yè)家造成巨大損失。

胡云騰為此強調，對于涉刑行民交叉案件，不宜動輒讓刑法沖在第一線，重用刑罰手段。從刑法謙抑的角度講，對于刑行民交叉案件，能不移送刑事處理的應當盡量不移送。

在刑行民交叉問題中，更為具體的是行刑問題的交叉，主要涉及行政責任與刑事責任追究如何相互銜接。

行刑銜接又叫“兩法銜接”，指的是檢察機關會同行政執(zhí)法機關、公安機關、行政監(jiān)察機關實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發(fā)生，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。

為此，王軼拋出問題：如果行政機關已經作了行政處罰，還能不能再追究當事人的刑事責任？

“行政責任和刑事責任追究的相互銜接問題，在實踐中有兩種情形：一是行政機關先進行行政處理，還能不能追究刑事責任；另一是已經追究了刑事責任，或者已進入刑事追訴程序，還能不能追究行政處罰責任問題?！苯匦陆忉?，一般情況下，同一個違法行為，如果確實沒有構成犯罪，只構成了行政違法，就不能再追究刑事責任；但作了處罰以后，又發(fā)現構成了刑事犯罪，再追究當事人的刑事責任，應該是沒有問題的。

江必新亦提醒，在行刑交叉案件中，已經處了罰金刑，就不能再啟動行政處罰程序處以罰款；或者已經在刑事程序中判處了自由刑，就不能再啟動行政處罰程序處以拘留。除非因為錯判而撤銷刑事處罰，再追究行政處罰責任。

在司法實踐中，刑行銜接機制主要是采取移送的辦法。澎湃新聞注意到，新修訂的行政處罰法已經建立起了行刑雙向銜接機制：行政機關在進行行政調查過程中發(fā)現可能構成犯罪的，將犯罪嫌疑人有關材料移送給刑事司法機關；刑事司法機關發(fā)現了應當先進行行政處罰的，也可以移送行政機關。

“這里面有個漏洞?！苯匦轮毖裕驗閺男淌伦吩V程序移送到行政處罰程序，只規(guī)定了兩種情形：一是不構成犯罪，一是免予刑事處罰。但還有一種情形是，當事人也構成犯罪了，但是還有另一部分制裁須由行政處罰程序處理的，也必須移送，“關鍵是證據怎么進行轉換，在程序方面還要進行具體的完善”。

與此同時，在實踐中還要解決以罰代刑的問題。澎湃新聞注意到，2021年10月，最高檢制發(fā)《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，進一步健全行刑銜接機制，規(guī)范監(jiān)督方式，借此解決“以罰代刑”“不刑不罰”等現象。

在胡云騰看來，刑法是最嚴厲的懲罰法，要堅持少用、慎用和最后用。對于追究行政責任和刑事責任及其具體銜接應遵循三個原則：刑罰不越界、刑免行不免、一事不二罰。

“實踐中常常發(fā)生把無罪行為變?yōu)榉缸镄袨榈陌咐?，不少都是拔高行政違法行為放任刑法越界之故?！焙乞v強調，對于法律和行政法規(guī)對某種違法行為只規(guī)定了行政處罰，而沒有規(guī)定刑事處分的，不論這種違法行為多么嚴重，都只能限于行政處罰，不得拔高適用刑事處罰。

另一種情形是，實踐中，有些已經構成犯罪，應當按照刑事訴訟程序處理的刑行民交叉案件，由于行為人認罪認罰、賠償損失或消除了危害，依法可以不追究刑事責任，司法機關依法作出不起訴決定或者免予刑事處罰處理。胡云騰表示，對此類不按照刑事犯罪處理的行為，行政處罰不能也隨之免掉，而是要作出行政處罰。

此外，不重復處罰違法犯罪行為還是現代法治堅持的一項基本原則?！叭绻粋€行政違法行為的社會危害性嚴重，構成了犯罪，除了具有法律規(guī)定的特殊情形外，行政執(zhí)法機關應當將案件移送司法機關，由司法機關依法給予刑事處罰，行政機關不得對該行為重復處罰。”胡云騰說。

與此同時，當違法犯罪的行為人被行政處罰后，還必須追究刑事責任的，在決定刑罰時應當適當減輕。比如，已經被行政拘留的，可以考慮折抵相應的刑期；此前被行政罰款的，在處罰金時可減少適當數額等。

不止于此，處理刑行交叉案件，還需要行政機關和司法機關既分工負責，又相互配合。胡云騰建言，第一，在調查取證環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法機關處在執(zhí)法一線甚至案發(fā)現場，能夠第一時間發(fā)現違法犯罪行為，應當依法、及時、全面、客觀收集、固定證據，以便后期依法依據事實處理。

第二，在認證、鑒定環(huán)節(jié)，行政機關在違法性判斷、行為性質判斷和證據真?zhèn)闻c證明力判斷方面，往往具有專業(yè)能力和獨特優(yōu)勢，司法機關需要行政機關及時出具意見、作出鑒定的，行政機關應當積極配合。同樣行政機關執(zhí)法過程中需要司法機關支持保障的，司法機關也應當予以配合。

第三，在案件移送環(huán)節(jié)，行政機關應當依法及時移送，不得無故拖延。反過來，司法機關對于行政機關移送的案件，應當及時辦理。

第四，在處罰環(huán)節(jié)，當刑事處罰因法定刑有限而不足以覆蓋對違法犯罪行為處罰的，行政機關應當及時補充處罰，如對犯罪的單位和個人補充作出取消行政許可、吊銷營業(yè)執(zhí)照、禁止從事相關職業(yè)處罰等。行政機關在刑事處罰之外作出的處罰，是補充處罰，不是重復處罰。

第五，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，刑事處罰與行政處罰也必須加強協(xié)調配合，比如拍賣犯罪分子的土地、股票等財物，就需要司法機關與行政機關相互配合。

值得一提的是，關于行政處罰與刑罰處罰的銜接機制，行政處罰法已有明確規(guī)定，刑法對行政機關不移送刑事案件也專門設立了徇私舞弊不移交刑事案件罪。

“從實踐中看，刑事司法和行政執(zhí)法的銜接已經建立了很多機制。”胡云騰介紹，比如，最高人民法院、最高人民檢察院與公安、環(huán)保、海關、稅務等機關聯(lián)發(fā)司法文件，就是一種銜接機制。在實踐中還有一些有效的機制，比如司法建議機制、聯(lián)席會議機制、工作協(xié)調機制等，都是很有效的銜接機制。

在這一問題上，江必新建議要進一步在程序銜接中解決：一是規(guī)定移交案件，這個案件到底是案件的情況介紹，還是案件的全部材料，或是所有卷宗材料，在實踐中操作不完全一樣，要加以規(guī)范。二是證據轉換問題?，F在有兩種傾向，一種要求過嚴,多少有些機械、形式主義，一種要求過寬，要進一步加以規(guī)范。三是要不要引入監(jiān)督機制？現在檢察機關也在考慮移送材料是否抄送檢察機關，或者在網絡上建平臺，讓檢察機關可以隨時巡查。

胡云騰進一步認為，隨著經濟社會法治發(fā)展，有必要專門出臺一個行政案件和刑事案件移送、接受的銜接機制。

除了刑行交叉之外，民事、行政訴訟銜接問題亦受關注。

所謂民事與行政交叉案件，是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議和民事爭議，兩個爭議在法律事實上互相聯(lián)系，處理結果上互為因果或互為前提的案件。近年來，民事與行政交叉案件在司法實踐中不斷涌現，且呈現出逐年上升的發(fā)展趨勢。這種民行交叉的難題出現在行政許可、行政處罰、行政確認等各個領域。

澎湃新聞觀察到，最初在審理民事案件或是行政案件中，當出現民事爭議與行政爭議二者的交叉時，我國司法實踐中采取民事、行政獨立訴訟的審判模式，而后為了便于處理此類糾紛，最高法院于2000年3月 10日起施行的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 第六十一條中作出規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！?/p>

這意味著，即行政審判庭在對具體行政行為撤銷或確認違法的同時，可以對相關民事爭議一并作出處理，該規(guī)定采取了行政訴訟兼審民事問題的審判模式。在后來的司法實踐中，遇到該類問題時，法院普遍的作法是根據一案的裁判結果是否成為另一案裁判或定案的依據來確定審理的先后順序，即先民事后行政，或是先行政后民事的審判模式。

直到2010年11月，最高法院實施《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》出臺，其中第八條規(guī)定：“當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內；已經受理的，裁定中止訴訟。”由此確立了“民行分開，先民后行”的審判模式。

作為民法學者，王軼觀察到，實踐中有一種意見認為，如果案件涉及物權登記的話，應該先民后行，而涉及法律行為違反強制性規(guī)定的，就應是先行后民，這種觀點是否具體合理性？

江必新認為，對于民事和行政交叉或者關聯(lián)的案件，在處理時肯定是會有優(yōu)先順序，“是根據案件的具體類型，要綜合考慮各方面因素”。

他舉例說，河南焦作的一個案件就涉及行政案件和民事案件交叉的問題，前后打了10多年的官司，先后有不同的法院大概出具了18個判決和裁定，但最終都沒有了結。

“根源就是因為行政訴訟和民事訴訟這兩個訴訟糾纏在一起，到底誰先誰后，到底誰具有最終的判斷權。這導致了當事人的訴累，也影響了法院的公信力?！苯匦抡f。

澎湃新聞注意到，這一廣受行政法學界關注案件是指“焦作房產糾紛案“，該案經過“1個糾紛，2種訴訟，3級法院，10年審判，18份裁判”的馬拉松式的循環(huán)往復卻最終未能得到圓滿解決，折射出當前司法應對民行交叉問題所面臨的“兩難”境地。

在江必新看來，民事和行政交叉案件中需要具體考慮的因素有：第一，先決問題是否存在，誰成為先決問題，誰就優(yōu)先；第二，怎么來處理有利于減少爭訟的成本，有利于提高解決糾紛的效率；第三，誰具有最終的裁決權，誰有權威的判斷權；第四，要尊重專門機關的判斷權，有的是行政機關要尊重司法機關的判斷，有的是司法機關要尊重行政機關的判斷；第五，還要考慮到法律行為的效力問題。

值得一提的是，縱觀我國現行民事和行政法律體系，只有民事訴訟法第一百三十六條和《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的解釋》第61條兩個條款涉及到民行交叉案件的原則性規(guī)定，除此之外，再沒有其他條款觸及民行交叉問題。

與此同時，有實務界人士觀察認為，一些法院根據最高人民法院司法解釋制定的內部民行交叉案件處理規(guī)則，實際上又帶有程序規(guī)則與實體規(guī)則存在的雙重局限：既不能保持已有的民行交叉案件處理的正當性與效率性，又難以體現社會主義法治理念所要求的司法和諧統(tǒng)一的價值目標。

此外，另一現象也值得關注：實踐中，地方性法規(guī)規(guī)章甚至規(guī)范性文件越來越多地對民事法律關系和民事法律行為進行規(guī)范。如何看待這種行政對民事活動的規(guī)范問題？

江必新認為，這是一個客觀、普遍的現象，而且已經在民法典中作了明確規(guī)定。最早限于法律，后來擴張到行政法規(guī)，民法典不僅擴展到規(guī)章，還擴展到國家規(guī)定和國家標準，有的地方使用的是“違反規(guī)定”，規(guī)定前面沒有加任何限制。

“在擴張的規(guī)范中，一定會出現有的規(guī)范是合理的，有的規(guī)范是不合理的，有的規(guī)范合法，有的規(guī)范不合法，有的規(guī)范是協(xié)調一致的，有的規(guī)范是相互沖突的。”江必新建議，一定要建立審查機制，賦予當事人在民事訴訟程序中對這些規(guī)范提出異議的權利或請求合法性甚至合憲性審查的權利。這樣，既有利于對民事行為進行全面合理地規(guī)范，又可以有效防止國家機關適用規(guī)范性文件不正當地或非法地干預民事主體的權利和自由。

在胡云騰看來，地方政府出臺涉及民事活動的政策規(guī)定，是中國的國情和特殊性產生的必然現象。比如，招商引資中對這個產業(yè)優(yōu)惠、對那個產業(yè)禁止，都是地方正常行使權力，應當予以尊重。如何評價這些政策規(guī)定當與不當，是否在實踐中認定其效力，則需要根據有無制定權限、目的是否正當和內容是否適當等進行判斷。

他認為，對于地方出臺與國家規(guī)定不一致的規(guī)定，如果系自我授權擴張公權力，或者是阻礙競爭、有損公平和限制人權的政策規(guī)定，司法機關應當進行監(jiān)督，建議其修改，不得在執(zhí)法辦案中參照適用。如果系強化自我約束或強化保障公民權利的規(guī)定，則符合依法行政和尊重保障人權要求，可以在執(zhí)法辦案中直接參照適用。